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24 octobre 2014 5 24 /10 /octobre /2014 08:01

Image de l'hôtel de région Rhône-Alpes du 16 mai 2011

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Crise de la démocratie et réforme régionale

 

André Duval, l’auteur de cet article et d’un autre article sur les communes et leur avenir, a été maire pendant de longues années et président d’une communauté de communes en Haute-Savoie. Il participe à un groupe de réflexion Lebret à Annecy et c’est dans ce cadre qu’il a commencé à proposer cette réflexion. Il répondra lui-même à vos interrogations et à vos critiques.

 

Les élections  municipales, puis européennes, ont montré que notre démocratie subissait une crise importante. Le projet de réforme territoriale, plus prosaïquement de réduction du nombre des régions,  pouvait être une bonne occasion de mettre en œuvre un mode de fonctionnement démocratique amélioré. Il s’agit d’analyser ce projet d’abord dans ses  objectifs mais aussi dans la manière dont il est conduit, en référence à ce qui pourrait être appelé les bonnes pratiques démocratiques. C’est pourquoi nous commencerons par quelques caractéristiques fondamentales d’un système démocratique telles qu’ont pu les définir,  philosophes et sociologues et observerons comment le système français les a intégrées. Il s’agira ensuite de voir en quoi le projet du gouvernement améliore son fonctionnement et comment la conduite du projet lui-même est en accord avec la bonne pratique démocratique. 

 

Caractéristiques fondamentales de la démocratie

 

La séparation des pouvoirs

« La démocratie est le gouvernement du peuple par le peuple et pour le peuple » selon Abraham Lincoln. La mise en œuvre d’un tel principe passe par un système représentatif et elle doit tenir compte des hommes, ce qui oblige à éviter les conflits d’intérêts, d’où la nécessité de la séparation des pouvoirs. Montesquieu cite trois pouvoirs : le législatif, celui qui vote la loi, l’exécutif, celui qui la met en œuvre, le judiciaire qui assure que les lois sont bien observées par les uns et les autres. C’est la même volonté d’empêcher les conflits d’intérêts qui fait que dans de nombreux pays le vote des constitutions est réservé au peuple.

 

Le principe de subsidiarité

Un autre principe intervient dans la mise en œuvre de la démocratie, c’est celui de la subsidiarité, qui peut s’exprimer ainsi : « Une société d’ordre supérieur ne doit pas intervenir dans une société d’ordre inférieur  en lui enlevant ses compétences, mais elle doit plutôt la soutenir en cas de nécessité et l’aider  à coordonner son action avec celle des autres éléments qui composent la société en vue du bien commun ». Tocqueville reprend implicitement  cette même idée dans un raisonnement qui dérive le principe de subsidiarité du droit de l’homme et dont la proposition majeure se formule ainsi : « Dans tout ce qui ne regarde que lui-même, il est libre et ne doit rendre compte de ses actions qu’à Dieu. De là cette maxime, que l’individu est le meilleur comme le seul juge de son intérêt particulier et que la société n’a le droit de diriger ses actions que quand elle se sent lésée par son fait ou lorsqu’elle a besoin de réclamer son concours ». La seconde partie du syllogisme amène la conclusion : «  la commune, prise en masse et par rapport au gouvernement central, n’est qu’un individu comme un autre, auquel s’applique la théorie que je viens d’indiquer ». On peut généraliser ce raisonnement à tout groupe humain et donc à toute collectivité qui a des intérêts qui lui sont propres.

 

La délégation au niveau inférieur

Un principe supplémentaire est proposé par Tocqueville, il est d’ailleurs inclus implicitement dans la définition de la subsidiarité ci-dessus, il s’agit de l’inverse de la centralisation administrative. Il peut s’exprimer ainsi : la collectivité de rang plus élevé peut avoir à assumer une responsabilité qui devrait l’amener à agir dans les collectivités de rang inférieur. Elle ne doit cependant le faire que par délégation au niveau inférieur. Il donne l’exemple de la collecte des impôts dus au gouvernement central américain qui, pour respecter ce principe, sera effectuée par les fonctionnaires de la commune et sous sa responsabilité. Aujourd’hui ce principe est largement appliqué au cas de l’aménagement du territoire, les objectifs du niveau supérieur étant transmis sous forme d’obligation au niveau inférieur.

 

Le constat

 

La séparation des pouvoirs n’existe pas

Quelle est  la situation au regard de ces principes ? Première observation, la séparation des pouvoirs n’existe pas dans les collectivités locales françaises. Si dans la majorité des pays européens les maires sont désignés ou élus de manière indépendante du conseil municipal, ce n’est pas le cas en France. Ainsi le candidat à la mairie fait sa liste pour le conseil municipal ; si celle-ci obtient plus de 50% des suffrages au premier tour ou arrive en tête de deux listes au second tour, elle obtiendra plus de 75 % des sièges de conseillers municipaux. Ce conseil avec sa majorité élira le maire qui l’a conduit au succès et qui ensuite fera élire ses adjoints. L’exécutif ainsi formé débattra entre lui des décisions à prendre, que la liste très majoritaire au conseil municipal, comprenant donc l’exécutif, votera puisqu’elle aura été élue grâce au maire, éliminant ainsi toute possibilité de débats. La qualité des projets s’en ressentira et ce système électoral  laisse bon nombre de cas de conflits d’intérêts. Ainsi les futurs adjoints voteront eux-mêmes leur nombre et comme le maire, les montants de leurs indemnités.  Il en est de même à la communauté de communes, et on trouve ici l’explication du nombre pléthorique de vice-présidents, le  montant des indemnités étant source de motivations malsaines.

La situation est semblable pour la région où le système électoral privilégiant la majorité aboutit aux mêmes excès. Au département l’élection des conseillers se fait selon le mode uninominal à deux tours, devant normalement conduire à une majorité, la désignation des président et vice-présidents est identique à celle des maires et des adjoints donc sans séparation des pouvoirs avec les mêmes conséquences sur la qualité des réflexions, les conflits d’intérêts, et les nombres de vice-présidents.

L’Etat n’est pas mieux protégé puisque ce sont les députés qui décident comment ils vont être élus et comment ils vont être rémunérés, quelle retraite ils recevront, de quelle indemnité de chômage ils bénéficieront s’ils ne sont pas réélus. Aux Etats-Unis un élu ne bénéficiera jamais d’une augmentation d’indemnité qui aurait été décidée  par une chambre à laquelle il appartenait. Le président y aura l’indemnité qui sera légale lors de son élection, il ne peut en proposer la modification que pour son successeur.

 

Non-respect de la subsidiarité et centralisation administrative

Second point, dans la relation entre ces collectivités le contexte français est caractérisé par un non-respect de la subsidiarité et une centralisation administrative généralisée. Ainsi l’Etat lui-même intervient dans de nombreux domaines au sein des régions, des départements et encore plus en aval par ses sous-préfectures. La région reste propriétaire des lycées et en assure l’entretien et la gestion des personnels de service alors que la ville d’implantation pourrait le faire avec plus d’efficacité et à coût moindre et c’est bien sa population qui est concernée. C’est le cas dans les pays qui nous environnent. En Allemagne les régions financent à plus de 90 % les lycées, mais ceux-ci sont construits et gérés par les communes d’implantation qui assurent aussi la direction du personnel de service. Il faut dire que dans ce pays la centralisation administrative y est interdite par la constitution. Les départements contreviennent à cette règle dans beaucoup de domaines : pour les collèges, pour les centres d’entretien des routes territorialisées, pour les services de la petite enfance, pour les services des assistantes sociales. Cela a des conséquences financières, gérer à distance de tels services oblige par exemple les assistantes sociales à passer 25% de leur temps à écrire des rapports d’activité  alors que si elles étaient intégrées au service ad hoc de la mairie les responsables seraient inévitablement au courant de leur activité.

 

L’image de mille-feuille pour le citoyen

L’autre effet de la centralisation administrative est l’image de mille-feuille qu’en reçoit le citoyen. En effet s’il a un problème relatif à la garde d’enfants par exemple, il pourra avoir à contacter tout à la fois la caisse d’allocations familiales qui dépend de l’Etat, le service de la PMI du département ou ce même service territorialisé, le relais assistante maternelle qui dépend de la communauté de communes etc… Dans une organisation sans centralisation administrative, toute responsabilité affectée au niveau supérieur est territorialisée par délégation au niveau inférieur et non à un service dépendant du niveau supérieur. Sous un autre angle le cas des assistantes sociales cité ci-dessus produit aussi ce même effet car la commune avec son CCAS est en première ligne pour aborder les cas des familles en difficulté qui seront alors face à deux services indépendants sans aucune justification pour elles. Ce qui serait évité si le département déléguait à la commune (ou à la communauté de communes) cette responsabilité sociale.

On ne peut éviter de citer un cas vécu il y a peu d’années par un maire voulant construire des logements sociaux : il devait s’adresser à trois services de la direction de l’Equipement donc dépendant de l’Etat, à la région, au département, à la communauté de communes, puis à la Caisse des Dépôts et quelque fois avec des cercles vicieux  entre ces divers organismes difficiles à rompre. Le mille-feuille était présent dans tous ces effets et ce n’est pas la suppression d’un niveau de collectivité locale qui l’éviterait mais bien la suppression de la centralisation administrative et donc  la délégation obligatoire de la collectivité de rang plus élevé vers la collectivité de rang inférieur.

 

Des conséquences financières néfastes

Tout ce qui vient d’être observé a des conséquences financières importantes : mauvaises qualités ou inadéquation des projets, indemnités indues, doublons dans les administrations, efficacité des personnels réduite, situation trop compliquée pour le citoyen etc…Une grande part de la différence entre la proportion des fonctionnaires dans la population active en France et en Allemagne (respectivement 22 % et 10%) a son origine dans le fait que celle-ci interdit la centralisation administrative alors que celle-là en abuse.

 

La réforme régionale renforcera la centralisation

Les défauts qui viennent d’être cités : absence de séparation des pouvoirs, centralisation administrative, manquement à la subsidiarité, sont-ils visés par la réforme territoriale ? Avant même de définir quelles missions seraient dévolues aux régions, l’objectif était initialement d’en réduire le nombre pour leur donner plus de puissance. Mais pour ce faire il n’est pas dit que de nouveaux pouvoirs devraient être décentralisés de l’Etat vers les régions, au contraire on ferait remonter les pouvoirs des départements vers les régions. Ainsi si on cumule cette remontée de certaines responsabilités et la réduction du nombre de régions, ce projet  n’est qu’une centralisation dont le résultat sera une exagération des défauts constatés dans la situation présente.  

 

Les conflits d’intérêts dans la nouvelle carte régionale

Plus significative encore, la méthode utilisée pour définir la nouvelle carte des régions est fondée et faussée sur et par les conflits d’intérêts. En effet ce sont les députés qui en ont le pouvoir et dans ce cas ils montrent que leurs motivations sont soit l’intérêt de leur parti soit plus prosaïquement encore le leur propre attaché à d’autres de leurs fonctions, ainsi s’explique la configuration de telles régions comme celles de l’Aquitaine-Limousin-Poitou-Charente, ou le débat sur la fusion de la région Nord-Pas-de-Calais Picardie.

 

La diminution des coûts n’est pas forcément liée à l’importance de la région

On n’a pas osé dire que la diminution des coûts était un objectif cependant on y fait allusion. Le but officiel serait de donner aux régions une importance qui lui permettrait de développer une politique économique plus efficace. Les experts, dont des géographes, émettent le plus grand doute sur la validité de cet argument. Si l’Allemagne a deux grandes régions elle en a d’autres qui sont limitées à une ville comme Brême et Hambourg, et la Sarre n’est guère plus importante qu’un département français. En Suisse les cantons ont plus de responsabilités que les régions françaises, en particulier le développement économique, et leurs tailles sont comparables aux départements français. Tout ceci fait dire au géographe Gérard-François Dumont que la recherche de la dimension optimale des régions s’apparente au débat sur le sexe des anges. Il est plus important pour lui de savoir à quel territoire  les citoyens se sentent attachés.

Comme les statistiques le montrent, le coût des communes par habitant croît avec le nombre d’habitants. Ceci est dû à plusieurs causes, notamment l’effet Parkinson, qui sera encore beaucoup plus important au niveau des régions et aura pour conséquence que deux régions fusionnées seront plus coûteuses qu’elles ne l’étaient avant fusion. De plus la remontée de la gestion des collèges, de l’entretien des routes des départements vers les régions ne sera pas sans coûts supplémentaires.

 

En conclusion

 

La réforme des régions ne résout aucune des failles du système démocratique

En conclusion la réforme territoriale ne résoudra aucune des failles de notre système démocratique : manquements à la séparation des pouvoirs, centralisation administrative et sa conséquence sur l’image du mille-feuille, ne donnera pas aux régions françaises la puissance des Länder allemands ou des cantons suisses qui ont des pouvoirs d’Etat grâce à leur capacité  législative  et finalement ne fera qu’accroître les coûts de fonctionnement de l’ensemble des collectivités locales.  Par ailleurs si on voulait pour ce problème de modifications des territoires régionaux utiliser une procédure démocratique il faudrait passer par le référendum, seule solution propre à éviter que les décisions soient dépendantes des conflits d’intérêts.

 

Le recours possible au référendum

Mais, comme il s’agit des régions, la subsidiarité implique que les décisions doivent être prises par les populations des régions elles-mêmes chacune pour son propre compte.

Les questions posées au sein de chaque région pourraient être formulées ainsi:

1/ Considérez-vous que votre région est trop réduite ?

2/ Si vous la considérez comme trop petite, êtes-vous favorable de fusionner votre région avec telle autre ?

2/bis et encore avec telle autre ?

 

Ces référendums parce que régionaux ne seraient pas  détournés de leurs objectifs par des réactions d’opposition au gouvernement, raison qui a été évoquée pour éviter la solution référendaire. Certains pourraient objecter qu’une petite région pourrait être refusée par toutes celles qui l’environneraient. Des solutions pourraient sûrement être trouvées comme par exemple cumuler les avis des deux régions concernées.

 

André Duval

 

 

 

 

 

 

 

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Published by Duval Etienne
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commentaires

Michel Aviron- Violet 24/10/2014 19:32

Très intéressé également par votre analyse car elle démontre notamment que la mise en oeuvre d'une véritable démocratie locale dans nos sociétés où la démobilisation citoyenne est particulièrement forte est un objectif toujours d'actualité. Dans le cadre d'une immersion locale organisée par le CCFD -Terre Solidaire sur le thème de l'urbanisme et le développement et qui m'a amené à rencontrer un certain nombre d'élus de collectivités locales, pas mal de principes que vous rappelez au début de votre analyse nous ont été cités et toutes leurs conséquences en cas de leur irrespect.
Merci beaucoup en tous les cas pour ce partage d'expériences qui nous fait réfléchir au- delà d'un débat franco-français !

Commission des lois 13/11/2014 09:29

L'article dans sa version originale : appuyer sur "Commission des lois"

Comlmission des lois 13/11/2014 09:16

Réforme territoriale : une France à 13 régions (commission des lois)

L'Assemblée nationale propose une carte à 13 régions, dont une fusion du Languedoc-Roussillon avec Midi-Pyrénées.

http://www.rtl.fr/actu/politique/reforme-territoriale-une-france-a-13-regions-7775303295
La commission des Lois de l'Assemblée nationale, qui a examiné mercredi 12 novembre en seconde lecture la réforme territoriale, a rétabli une carte à 13 régions métropolitaines, en revenant sur les modifications apportées par le Sénat.

La carte qui sera soumise la semaine prochaine à la discussion de l'ensemble des députés dans l'hémicycle fusionne donc de nouveau l'Alsace avec la Lorraine et Champagne-Ardennes, et le Languedoc-Roussillon avec Midi-Pyrénées. La commission des Lois a refusé un amendement de députés du Nord-Pas-de-Calais tendant à repousser à plus tard la fusion de leur région avec la Picardie.

En revanche, la commission, contre l'avis du rapporteur Carlos Da Silva (PS), a maintenu une disposition votée par les sénateurs modifiant le nom de la région Centre, qui deviendrait "Centre-Val de Loire".

Les députés ont rétabli dans la version qu'ils avaient votée en première lecture le mécanisme prévu pour permettre à un département de changer de région. L'accord de chacun des deux conseils régionaux concernés devra être donné à une majorité des trois cinquièmes, alors que les sénateurs avaient introduit un double mécanisme: le vote à une telle majorité n'était requis que du conseil régional accueillant un nouveau département, et le conseil régional perdant un département ne pouvait s'y opposer que si une majorité des trois cinquièmes était contre.

Toutefois, Carlos Da Silva s'est déclaré "ouvert au débat" sur ce sujet lors de l'examen du texte dans l'hémicycle. La commission a par ailleurs supprimé une disposition votée par les sénateurs qui autorisait les collectivités départementale et régionale de Guadeloupe à fusionner.

Enfin, la commission a confirmé, comme le gouvernement l'avait fait voter par le Sénat, que les élections départementales se tiendront comme initialement prévu en mars 2015, alors que les régionales sont repoussées à décembre 2015.

André Duval 07/11/2014 22:04

En réponse à Länder Allemands.

Cet article est intéressant mais il est dommage qu'il ne mette pas en relief le fait que les institutions allemandes sont indemnes de toute centralisation administrative. Ce point est mis en relief dans un livre édité sous l'autorité fédérale qui présente le pays en français et donc à destination des Français. Il faut, comme le précise Tocqueville, distinguer la centralisation administrative de la centralisation gouvernementale ou politique.

Par ailleurs, comme le dit l'article, l'organisation administrative allemande peut être assez complexe aux yeux d'un français non averti par le fait qu'elle varie d'un land à l'autre, que le nombre de niveaux, selon le point de vue, peut être supérieur à ceux français, que les villes selon leurs tailles peuvent avoir des responsabilités croissantes. Mais encore l'efficacité de cette organisation tient à cette non intervention du niveau supérieur sur les niveaux inférieurs sinon par délégation.

Landers allemands 05/11/2014 16:14

En Allemagne, les Länder bénéficient d'une plus grande autonomie

http://www.lefigaro.fr/politique/2014/01/16/01002-20140116ARTFIG00698-en-allemagne-les-lnder-beneficient-d-une-plus-grande-autonomie.php

Héritage historique, les Länder bénéficient de compétences plus larges que les régions françaises.

Le succès économique est avant tout une histoire régionale

Modèle économique et modèle territorial? En Allemagne, le succès économique est avant tout une histoire régionale et il ne viendrait pas à l'idée du pouvoir central de vouloir administrer l'économie. L'expérience des totalitarismes nazis et communistes a conduit la société allemande à tourner le dos au centralisme. Composé de seize Länder, dont trois villes-Etats (Brême, Berlin et Hambourg), pour 80,8 millions d'habitants, l'Allemagne est un pays fédéral.

Trois niveaux de responsabilité

Le pays compte trois niveaux de responsabilité essentiels. Le niveau fédéral, d'abord, compétent en matière de politique étrangère, de défense, de justice, de travail, d'affaires sociales et de fiscalité. Si une partie des impôts est affectée directement aux Länder, le reste est redistribué entre les différentes régions selon un système de péréquation. Entre les régions riches et pauvres, les tensions sont fortes. La Bavière, le Bade-Wurtemberg et la Hesse contribuent financièrement pour les treize autres Länder.
À Munich, on peste contre les régions pauvres, qui n'agiraient pas assez pour leur économie. «Contrairement à Berlin, on ne peut pas se permettre des jardins d'enfants gratuits», a par exemple déclaré le ministre président de Hesse, Volker Bouffier. La Bavière et la Hesse ont porté plainte devant la Cour constitutionnelle de Karlsruhe pour remettre en cause ce régime. Un système de transfert a aussi été mis en place entre l'ouest et l'est du pays suite à la réunification. Depuis 2009, la capacité d'endettement des Länder a été limitée.

Des compétences plus larges que les régions françaises

Héritage historique, les Länder bénéficient de compétences plus larges que les régions françaises et d'une plus grande autonomie. Contrairement à la France, l'Etat allemand a été créé à la fin du XIXe siècle par la réunion de plusieurs États indépendants. Et si les Länder avaient été dissous en Allemagne de l'Est, ils ont été recréés après la réunification.
Les Länder sont en charge de la sécurité, de l'éducation, de l'enseignement supérieur, de l'administration et de la gestion des communes. Le rythme des élections régionales ainsi que certaines modalités d'organisation peuvent varier d'une région à une autre.
Le plus petit Land, la ville-État de Brême, compte environ 600.000 habitants. Le plus grand, la Rhénanie-du- Nord-Westphalie, compte plus de 18 millions d'habitants. Dans leur organisation territoriale aussi, les régions peuvent aussi se différencier. Treize Länder sont divisés en district (Landkreise), le Parlement régional conservant cependant la responsabilité finale des décisions. Les districts peuvent même être dissous par l'assemblée régionale. La plus petite subdivision est l'arrondissement.

Les communes et cantons gèrent les affaires locales

Dernier échelon important: la commune. Au nom du principe de subsidiarité, les communes et les cantons gèrent les affaires locales, comme les transports en commun, les routes, l'alimentation en eau ou en électricité. En novembre dernier, par exemple, les Berlinois ont eu la possibilité de voter pour ou contre la municipalisation de l'approvisionnement en électricité, lors d'un référendum local. L'Allemagne compte environ 12.00 communes.

NB. Les titres sont de nous.

Appuyer sur "Landers allemands" pour avoir la version originale

André Duval 05/11/2014 14:29

A Josiane Bochet,

Merci pour votre commentaire. Le mille feuilles comme conséquence de la centralisation nous coûte effectivement beaucoup de temps et d’argent. Le respect de quelques principes par nos institutions suffiraient pour en éliminer ses principaux inconvénients.
Vous avez raison, la collaboration des deux conseils généraux de Savoie et Haute-Savoie est un bel exemple de ce qui devrait pouvoir se faire très librement en dehors de structures pré-établies. Des libertés similaires permettraient, aussi, dans bien des cas, de simplifier les coopérations intercommunales.

Michel Auvolat 24/10/2014 11:49

Très pertinente analyse. Il faudrait compléter l'analyse des blocages corporatistes des syndicats à celle des élus. Comment imaginer une véritable décentralisation de la gestion du système éducatif ou de l'action sociale quand on considère le système de représentation et de défense des syndicats de fonctionnaires?
Je ne crois pas trop à la démarche du referendum. Souvenons-nous de l'échec lamentable du referendum de fusion des départements alsaciens (alsaciens voués maintenant à être noyés dans une immense région de l'Est). Il y a trop de confusion sur les conseils régionaux et départementaux, souvent confondus par beaucoup de citoyens. L'outil du referendum risque d'alimenter des véléités d'autonomisme, savoyard par exemple (peut-être un voeu de l'auteur), dans les petites ou grandes régions à forte identité.
Là, comme ailleurs, peu de perspectives enthousiasmantes.
Michel

André Duval 29/10/2014 14:51

Merci pour ce commentaire et pour l'utilité que vous avez trouvée à cette réflexion.

Claire Dumont 24/10/2014 15:55

Merci , cher Etienne , c’est très intéressant , pour ceux qui sont déjà initiés, mais
aussi pour ceux qui comme nous vivent dans leur commune, mais n’en connaissent
pas le fonctionnement de base !
Chaleureusement
Claire

Gérard Jaffrédou 24/10/2014 11:53

Bien reçu, et bien intéressant, après un très rapide coup d'oeil. Je vais relire tranquillement et reprendre la question.
Amicalement. Gérard

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