Crise de la démocratie et réforme régionale

Image de l'hôtel de région Rhône-Alpes du 16 mai 2011

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Crise de la démocratie et réforme régionale

André Duval, l’auteur de cet article et d’un autre article sur les communes et leur avenir, a été maire pendant de longues années et président d’une communauté de communes en Haute-Savoie. Il participe à un groupe de réflexion Lebret à Annecy et c’est dans ce cadre qu’il a commencé à proposer cette réflexion. Il répondra lui-même à vos interrogations et à vos critiques.

Les élections  municipales, puis européennes, ont montré que notre démocratie subissait une crise importante. Le projet de réforme territoriale, plus prosaïquement de réduction du nombre des régions,  pouvait être une bonne occasion de mettre en œuvre un mode de fonctionnement démocratique amélioré. Il s’agit d’analyser ce projet d’abord dans ses  objectifs mais aussi dans la manière dont il est conduit, en référence à ce qui pourrait être appelé les bonnes pratiques démocratiques. C’est pourquoi nous commencerons par quelques caractéristiques fondamentales d’un système démocratique telles qu’ont pu les définir,  philosophes et sociologues et observerons comment le système français les a intégrées. Il s’agira ensuite de voir en quoi le projet du gouvernement améliore son fonctionnement et comment la conduite du projet lui-même est en accord avec la bonne pratique démocratique. 

Caractéristiques fondamentales de la démocratie

La séparation des pouvoirs

« La démocratie est le gouvernement du peuple par le peuple et pour le peuple » selon Abraham Lincoln. La mise en œuvre d’un tel principe passe par un système représentatif et elle doit tenir compte des hommes, ce qui oblige à éviter les conflits d’intérêts, d’où la nécessité de la séparation des pouvoirs. Montesquieu cite trois pouvoirs : le législatif, celui qui vote la loi, l’exécutif, celui qui la met en œuvre, le judiciaire qui assure que les lois sont bien observées par les uns et les autres. C’est la même volonté d’empêcher les conflits d’intérêts qui fait que dans de nombreux pays le vote des constitutions est réservé au peuple.

Le principe de subsidiarité

Un autre principe intervient dans la mise en œuvre de la démocratie, c’est celui de la subsidiarité, qui peut s’exprimer ainsi : « Une société d’ordre supérieur ne doit pas intervenir dans une société d’ordre inférieur  en lui enlevant ses compétences, mais elle doit plutôt la soutenir en cas de nécessité et l’aider  à coordonner son action avec celle des autres éléments qui composent la société en vue du bien commun ». Tocqueville reprend implicitement  cette même idée dans un raisonnement qui dérive le principe de subsidiarité du droit de l’homme et dont la proposition majeure se formule ainsi : « Dans tout ce qui ne regarde que lui-même, il est libre et ne doit rendre compte de ses actions qu’à Dieu. De là cette maxime, que l’individu est le meilleur comme le seul juge de son intérêt particulier et que la société n’a le droit de diriger ses actions que quand elle se sent lésée par son fait ou lorsqu’elle a besoin de réclamer son concours ». La seconde partie du syllogisme amène la conclusion : «  la commune, prise en masse et par rapport au gouvernement central, n’est qu’un individu comme un autre, auquel s’applique la théorie que je viens d’indiquer ». On peut généraliser ce raisonnement à tout groupe humain et donc à toute collectivité qui a des intérêts qui lui sont propres.

La délégation au niveau inférieur

Un principe supplémentaire est proposé par Tocqueville, il est d’ailleurs inclus implicitement dans la définition de la subsidiarité ci-dessus, il s’agit de l’inverse de la centralisation administrative. Il peut s’exprimer ainsi : la collectivité de rang plus élevé peut avoir à assumer une responsabilité qui devrait l’amener à agir dans les collectivités de rang inférieur. Elle ne doit cependant le faire que par délégation au niveau inférieur. Il donne l’exemple de la collecte des impôts dus au gouvernement central américain qui, pour respecter ce principe, sera effectuée par les fonctionnaires de la commune et sous sa responsabilité. Aujourd’hui ce principe est largement appliqué au cas de l’aménagement du territoire, les objectifs du niveau supérieur étant transmis sous forme d’obligation au niveau inférieur.

Le constat

La séparation des pouvoirs n’existe pas

Quelle est  la situation au regard de ces principes ? Première observation, la séparation des pouvoirs n’existe pas dans les collectivités locales françaises. Si dans la majorité des pays européens les maires sont désignés ou élus de manière indépendante du conseil municipal, ce n’est pas le cas en France. Ainsi le candidat à la mairie fait sa liste pour le conseil municipal ; si celle-ci obtient plus de 50% des suffrages au premier tour ou arrive en tête de deux listes au second tour, elle obtiendra plus de 75 % des sièges de conseillers municipaux. Ce conseil avec sa majorité élira le maire qui l’a conduit au succès et qui ensuite fera élire ses adjoints. L’exécutif ainsi formé débattra entre lui des décisions à prendre, que la liste très majoritaire au conseil municipal, comprenant donc l’exécutif, votera puisqu’elle aura été élue grâce au maire, éliminant ainsi toute possibilité de débats. La qualité des projets s’en ressentira et ce système électoral  laisse bon nombre de cas de conflits d’intérêts. Ainsi les futurs adjoints voteront eux-mêmes leur nombre et comme le maire, les montants de leurs indemnités.  Il en est de même à la communauté de communes, et on trouve ici l’explication du nombre pléthorique de vice-présidents, le  montant des indemnités étant source de motivations malsaines.

La situation est semblable pour la région où le système électoral privilégiant la majorité aboutit aux mêmes excès. Au département l’élection des conseillers se fait selon le mode uninominal à deux tours, devant normalement conduire à une majorité, la désignation des président et vice-présidents est identique à celle des maires et des adjoints donc sans séparation des pouvoirs avec les mêmes conséquences sur la qualité des réflexions, les conflits d’intérêts, et les nombres de vice-présidents.

L’Etat n’est pas mieux protégé puisque ce sont les députés qui décident comment ils vont être élus et comment ils vont être rémunérés, quelle retraite ils recevront, de quelle indemnité de chômage ils bénéficieront s’ils ne sont pas réélus. Aux Etats-Unis un élu ne bénéficiera jamais d’une augmentation d’indemnité qui aurait été décidée  par une chambre à laquelle il appartenait. Le président y aura l’indemnité qui sera légale lors de son élection, il ne peut en proposer la modification que pour son successeur.

Non-respect de la subsidiarité et centralisation administrative

Second point, dans la relation entre ces collectivités le contexte français est caractérisé par un non-respect de la subsidiarité et une centralisation administrative généralisée. Ainsi l’Etat lui-même intervient dans de nombreux domaines au sein des régions, des départements et encore plus en aval par ses sous-préfectures. La région reste propriétaire des lycées et en assure l’entretien et la gestion des personnels de service alors que la ville d’implantation pourrait le faire avec plus d’efficacité et à coût moindre et c’est bien sa population qui est concernée. C’est le cas dans les pays qui nous environnent. En Allemagne les régions financent à plus de 90 % les lycées, mais ceux-ci sont construits et gérés par les communes d’implantation qui assurent aussi la direction du personnel de service. Il faut dire que dans ce pays la centralisation administrative y est interdite par la constitution. Les départements contreviennent à cette règle dans beaucoup de domaines : pour les collèges, pour les centres d’entretien des routes territorialisées, pour les services de la petite enfance, pour les services des assistantes sociales. Cela a des conséquences financières, gérer à distance de tels services oblige par exemple les assistantes sociales à passer 25% de leur temps à écrire des rapports d’activité  alors que si elles étaient intégrées au service ad hoc de la mairie les responsables seraient inévitablement au courant de leur activité.

L’image de mille-feuille pour le citoyen

L’autre effet de la centralisation administrative est l’image de mille-feuille qu’en reçoit le citoyen. En effet s’il a un problème relatif à la garde d’enfants par exemple, il pourra avoir à contacter tout à la fois la caisse d’allocations familiales qui dépend de l’Etat, le service de la PMI du département ou ce même service territorialisé, le relais assistante maternelle qui dépend de la communauté de communes etc… Dans une organisation sans centralisation administrative, toute responsabilité affectée au niveau supérieur est territorialisée par délégation au niveau inférieur et non à un service dépendant du niveau supérieur. Sous un autre angle le cas des assistantes sociales cité ci-dessus produit aussi ce même effet car la commune avec son CCAS est en première ligne pour aborder les cas des familles en difficulté qui seront alors face à deux services indépendants sans aucune justification pour elles. Ce qui serait évité si le département déléguait à la commune (ou à la communauté de communes) cette responsabilité sociale.

On ne peut éviter de citer un cas vécu il y a peu d’années par un maire voulant construire des logements sociaux : il devait s’adresser à trois services de la direction de l’Equipement donc dépendant de l’Etat, à la région, au département, à la communauté de communes, puis à la Caisse des Dépôts et quelque fois avec des cercles vicieux  entre ces divers organismes difficiles à rompre. Le mille-feuille était présent dans tous ces effets et ce n’est pas la suppression d’un niveau de collectivité locale qui l’éviterait mais bien la suppression de la centralisation administrative et donc  la délégation obligatoire de la collectivité de rang plus élevé vers la collectivité de rang inférieur.

Des conséquences financières néfastes

Tout ce qui vient d’être observé a des conséquences financières importantes : mauvaises qualités ou inadéquation des projets, indemnités indues, doublons dans les administrations, efficacité des personnels réduite, situation trop compliquée pour le citoyen etc…Une grande part de la différence entre la proportion des fonctionnaires dans la population active en France et en Allemagne (respectivement 22 % et 10%) a son origine dans le fait que celle-ci interdit la centralisation administrative alors que celle-là en abuse.

La réforme régionale renforcera la centralisation

Les défauts qui viennent d’être cités : absence de séparation des pouvoirs, centralisation administrative, manquement à la subsidiarité, sont-ils visés par la réforme territoriale ? Avant même de définir quelles missions seraient dévolues aux régions, l’objectif était initialement d’en réduire le nombre pour leur donner plus de puissance. Mais pour ce faire il n’est pas dit que de nouveaux pouvoirs devraient être décentralisés de l’Etat vers les régions, au contraire on ferait remonter les pouvoirs des départements vers les régions. Ainsi si on cumule cette remontée de certaines responsabilités et la réduction du nombre de régions, ce projet  n’est qu’une centralisation dont le résultat sera une exagération des défauts constatés dans la situation présente.  

Les conflits d’intérêts dans la nouvelle carte régionale

Plus significative encore, la méthode utilisée pour définir la nouvelle carte des régions est fondée et faussée sur et par les conflits d’intérêts. En effet ce sont les députés qui en ont le pouvoir et dans ce cas ils montrent que leurs motivations sont soit l’intérêt de leur parti soit plus prosaïquement encore le leur propre attaché à d’autres de leurs fonctions, ainsi s’explique la configuration de telles régions comme celles de l’Aquitaine-Limousin-Poitou-Charente, ou le débat sur la fusion de la région Nord-Pas-de-Calais Picardie.

La diminution des coûts n’est pas forcément liée à l’importance de la région

On n’a pas osé dire que la diminution des coûts était un objectif cependant on y fait allusion. Le but officiel serait de donner aux régions une importance qui lui permettrait de développer une politique économique plus efficace. Les experts, dont des géographes, émettent le plus grand doute sur la validité de cet argument. Si l’Allemagne a deux grandes régions elle en a d’autres qui sont limitées à une ville comme Brême et Hambourg, et la Sarre n’est guère plus importante qu’un département français. En Suisse les cantons ont plus de responsabilités que les régions françaises, en particulier le développement économique, et leurs tailles sont comparables aux départements français. Tout ceci fait dire au géographe Gérard-François Dumont que la recherche de la dimension optimale des régions s’apparente au débat sur le sexe des anges. Il est plus important pour lui de savoir à quel territoire  les citoyens se sentent attachés.

Comme les statistiques le montrent, le coût des communes par habitant croît avec le nombre d’habitants. Ceci est dû à plusieurs causes, notamment l’effet Parkinson, qui sera encore beaucoup plus important au niveau des régions et aura pour conséquence que deux régions fusionnées seront plus coûteuses qu’elles ne l’étaient avant fusion. De plus la remontée de la gestion des collèges, de l’entretien des routes des départements vers les régions ne sera pas sans coûts supplémentaires.

En conclusion

La réforme des régions ne résout aucune des failles du système démocratique

En conclusion la réforme territoriale ne résoudra aucune des failles de notre système démocratique : manquements à la séparation des pouvoirs, centralisation administrative et sa conséquence sur l’image du mille-feuille, ne donnera pas aux régions françaises la puissance des Länder allemands ou des cantons suisses qui ont des pouvoirs d’Etat grâce à leur capacité  législative  et finalement ne fera qu’accroître les coûts de fonctionnement de l’ensemble des collectivités locales.  Par ailleurs si on voulait pour ce problème de modifications des territoires régionaux utiliser une procédure démocratique il faudrait passer par le référendum, seule solution propre à éviter que les décisions soient dépendantes des conflits d’intérêts.

Le recours possible au référendum

Mais, comme il s’agit des régions, la subsidiarité implique que les décisions doivent être prises par les populations des régions elles-mêmes chacune pour son propre compte.

Les questions posées au sein de chaque région pourraient être formulées ainsi:

1/ Considérez-vous que votre région est trop réduite ?

2/ Si vous la considérez comme trop petite, êtes-vous favorable de fusionner votre région avec telle autre ?

2/bis et encore avec telle autre ?

Ces référendums parce que régionaux ne seraient pas  détournés de leurs objectifs par des réactions d’opposition au gouvernement, raison qui a été évoquée pour éviter la solution référendaire. Certains pourraient objecter qu’une petite région pourrait être refusée par toutes celles qui l’environneraient. Des solutions pourraient sûrement être trouvées comme par exemple cumuler les avis des deux régions concernées.

André Duval

Comments

[Michel Aviron- Violet]

Très intéressé également par votre analyse car elle démontre notamment que la mise en oeuvre d'une véritable démocratie locale dans nos sociétés où la démobilisation citoyenne est particulièrement forte est un objectif toujours d'actualité. Dans le cadre d'une immersion locale organisée par le CCFD -Terre Solidaire sur le thème de l'urbanisme et le développement et qui m'a amené à rencontrer un certain nombre d'élus de collectivités locales, pas mal de principes que vous rappelez au début de votre analyse nous ont été cités et toutes leurs conséquences en cas de leur irrespect.
Merci beaucoup en tous les cas pour ce partage d'expériences qui nous fait réfléchir au- delà d'un débat franco-français !

[Commission des lois]

L'article dans sa version originale : appuyer sur "Commission des lois"

[Comlmission des lois]

Réforme territoriale : une France à 13 régions (commission des lois)

L'Assemblée nationale propose une carte à 13 régions, dont une fusion du Languedoc-Roussillon avec Midi-Pyrénées.

http://www.rtl.fr/actu/politique/reforme-territoriale-une-france-a-13-regions-7775303295
La commission des Lois de l'Assemblée nationale, qui a examiné mercredi 12 novembre en seconde lecture la réforme territoriale, a rétabli une carte à 13 régions métropolitaines, en revenant sur les modifications apportées par le Sénat.

La carte qui sera soumise la semaine prochaine à la discussion de l'ensemble des députés dans l'hémicycle fusionne donc de nouveau l'Alsace avec la Lorraine et Champagne-Ardennes, et le Languedoc-Roussillon avec Midi-Pyrénées. La commission des Lois a refusé un amendement de députés du Nord-Pas-de-Calais tendant à repousser à plus tard la fusion de leur région avec la Picardie.

En revanche, la commission, contre l'avis du rapporteur Carlos Da Silva (PS), a maintenu une disposition votée par les sénateurs modifiant le nom de la région Centre, qui deviendrait "Centre-Val de Loire".

Les députés ont rétabli dans la version qu'ils avaient votée en première lecture le mécanisme prévu pour permettre à un département de changer de région. L'accord de chacun des deux conseils régionaux concernés devra être donné à une majorité des trois cinquièmes, alors que les sénateurs avaient introduit un double mécanisme: le vote à une telle majorité n'était requis que du conseil régional accueillant un nouveau département, et le conseil régional perdant un département ne pouvait s'y opposer que si une majorité des trois cinquièmes était contre.

Toutefois, Carlos Da Silva s'est déclaré "ouvert au débat" sur ce sujet lors de l'examen du texte dans l'hémicycle. La commission a par ailleurs supprimé une disposition votée par les sénateurs qui autorisait les collectivités départementale et régionale de Guadeloupe à fusionner.

Enfin, la commission a confirmé, comme le gouvernement l'avait fait voter par le Sénat, que les élections départementales se tiendront comme initialement prévu en mars 2015, alors que les régionales sont repoussées à décembre 2015.

[André Duval]

En réponse à Länder Allemands.

Cet article est intéressant mais il est dommage qu'il ne mette pas en relief le fait que les institutions allemandes sont indemnes de toute centralisation administrative. Ce point est mis en relief dans un livre édité sous l'autorité fédérale qui présente le pays en français et donc à destination des Français. Il faut, comme le précise Tocqueville, distinguer la centralisation administrative de la centralisation gouvernementale ou politique.

Par ailleurs, comme le dit l'article, l'organisation administrative allemande peut être assez complexe aux yeux d'un français non averti par le fait qu'elle varie d'un land à l'autre, que le nombre de niveaux, selon le point de vue, peut être supérieur à ceux français, que les villes selon leurs tailles peuvent avoir des responsabilités croissantes. Mais encore l'efficacité de cette organisation tient à cette non intervention du niveau supérieur sur les niveaux inférieurs sinon par délégation.

[Landers allemands]

En Allemagne, les Länder bénéficient d'une plus grande autonomie

http://www.lefigaro.fr/politique/2014/01/16/01002-20140116ARTFIG00698-en-allemagne-les-lnder-beneficient-d-une-plus-grande-autonomie.php

Héritage historique, les Länder bénéficient de compétences plus larges que les régions françaises.

Le succès économique est avant tout une histoire régionale

Modèle économique et modèle territorial? En Allemagne, le succès économique est avant tout une histoire régionale et il ne viendrait pas à l'idée du pouvoir central de vouloir administrer l'économie. L'expérience des totalitarismes nazis et communistes a conduit la société allemande à tourner le dos au centralisme. Composé de seize Länder, dont trois villes-Etats (Brême, Berlin et Hambourg), pour 80,8 millions d'habitants, l'Allemagne est un pays fédéral.

Trois niveaux de responsabilité

Le pays compte trois niveaux de responsabilité essentiels. Le niveau fédéral, d'abord, compétent en matière de politique étrangère, de défense, de justice, de travail, d'affaires sociales et de fiscalité. Si une partie des impôts est affectée directement aux Länder, le reste est redistribué entre les différentes régions selon un système de péréquation. Entre les régions riches et pauvres, les tensions sont fortes. La Bavière, le Bade-Wurtemberg et la Hesse contribuent financièrement pour les treize autres Länder.
À Munich, on peste contre les régions pauvres, qui n'agiraient pas assez pour leur économie. «Contrairement à Berlin, on ne peut pas se permettre des jardins d'enfants gratuits», a par exemple déclaré le ministre président de Hesse, Volker Bouffier. La Bavière et la Hesse ont porté plainte devant la Cour constitutionnelle de Karlsruhe pour remettre en cause ce régime. Un système de transfert a aussi été mis en place entre l'ouest et l'est du pays suite à la réunification. Depuis 2009, la capacité d'endettement des Länder a été limitée.

Des compétences plus larges que les régions françaises

Héritage historique, les Länder bénéficient de compétences plus larges que les régions françaises et d'une plus grande autonomie. Contrairement à la France, l'Etat allemand a été créé à la fin du XIXe siècle par la réunion de plusieurs États indépendants. Et si les Länder avaient été dissous en Allemagne de l'Est, ils ont été recréés après la réunification.
Les Länder sont en charge de la sécurité, de l'éducation, de l'enseignement supérieur, de l'administration et de la gestion des communes. Le rythme des élections régionales ainsi que certaines modalités d'organisation peuvent varier d'une région à une autre.
Le plus petit Land, la ville-État de Brême, compte environ 600.000 habitants. Le plus grand, la Rhénanie-du- Nord-Westphalie, compte plus de 18 millions d'habitants. Dans leur organisation territoriale aussi, les régions peuvent aussi se différencier. Treize Länder sont divisés en district (Landkreise), le Parlement régional conservant cependant la responsabilité finale des décisions. Les districts peuvent même être dissous par l'assemblée régionale. La plus petite subdivision est l'arrondissement.

Les communes et cantons gèrent les affaires locales

Dernier échelon important: la commune. Au nom du principe de subsidiarité, les communes et les cantons gèrent les affaires locales, comme les transports en commun, les routes, l'alimentation en eau ou en électricité. En novembre dernier, par exemple, les Berlinois ont eu la possibilité de voter pour ou contre la municipalisation de l'approvisionnement en électricité, lors d'un référendum local. L'Allemagne compte environ 12.00 communes.

NB. Les titres sont de nous.

Appuyer sur "Landers allemands" pour avoir la version originale

[André Duval]

A Josiane Bochet,

Merci pour votre commentaire. Le mille feuilles comme conséquence de la centralisation nous coûte effectivement beaucoup de temps et d’argent. Le respect de quelques principes par nos institutions suffiraient pour en éliminer ses principaux inconvénients.
Vous avez raison, la collaboration des deux conseils généraux de Savoie et Haute-Savoie est un bel exemple de ce qui devrait pouvoir se faire très librement en dehors de structures pré-établies. Des libertés similaires permettraient, aussi, dans bien des cas, de simplifier les coopérations intercommunales.

[Josiane Bochet]

Merci de nous soumettre ces analyses particulièrement intéressantes qui nous concernent tous ou devraient nous concerner s'il y avait moins de conflits d' intérêts et d' arrogance de la part de certains élus ou des " sachants " !

Il est vrai que nous sommes perdus dans ce mille feuilles coûteux en temps , énergie et argent ...

Pour être positive, il me semble que le rapprochement des départements de la Savoie et de la Haute -Savoie sous l' appellation " Savoie Mont-Blanc " sur des actions précises est encourageant .

Bien amicalement .

Josiane

[André Duval]

Pour donner un peu de concret au texte de Rémi Lefebvre je citerais plusieurs exemples vécus.

Dernièrement une communauté de communes a réalisé son Scot (Schéma de cohérence territoriale) qui est un document d’aménagement du territoire qui devrait s’imposer aux PLU des communes. La loi exige une concertation avec la population sous la forme d’un nombre minimal de réunions publiques. Ces réunions n’ont jamais consisté en une sollicitation des populations sur leurs souhaits mais chaque fois en une présentation de ce qui avait été décidé. Aux questions qui pouvaient remettre en cause ces acquis, il était répondu soit que l’on avait été assez loin vers cet objectif soit que la chose n’était pas possible. Au final un document de plus de 400 pages était mis à l’enquête publique. Une petite recherche a montré qu’aucun élu n’avait lu ce document en entier et le bureau d’étude qui l’avait écrit, peu motivé alors, l’avait laissé dans un état quasiment illisible par les fautes de français, les fautes d’orthographe et les incohérences. Quel pouvait être le sens de cette enquête publique ? Quel est le sens de cette forme de démocratie participative ?
A l’opposé chaque fois que Louis Lebret, notre inspirateur, prenait en charge un projet de développement dans un territoire, il est intervenu dans de nombreux pays, il commençait par la réalisation d’une large enquête auprès des populations concernées. Maritain ne dit pas autre chose lorsqu’il distingue trois phases dans la décision politique : la première étant celle de la consultation de toutes les forces concernées, avant celle de la décision puis celle de l’exécution. La démocratie à la française part de l’hypothèse que les élus seuls savent ce qui est bon pour le peuple.

Le deuxième exemple est tiré du fonctionnement des Comités Locaux de Développement (CLD). La région Rhône-Alpes a institué les Contrats de Développement Rhône-Alpes, les CDRA, définis par territoire de la dimension approximative d’un arrondissement, ils permettent aux communautés de communes ou communes d’obtenir des subventions sur des projets particuliers. Ces contrats sont mis au point par les élus locaux en lien avec des représentants de la région mais doivent in fine obtenir une validation des CLD. Ceux-ci formés de représentants des associations et des chambres consulaires n’arrivent qu’en fin de parcours, donc sans connaissance des objectifs globaux et donc sans critère de jugement. Au final ces CLD n’intéressent personne et sur un nombre de membres de l’ordre de la centaine, seule une petite dizaine participe aux réunions.

Ce manque de réflexion sur le vrai rôle de la société civile est la cause principale de l’échec de la démocratie participative qui comme le dit l’article de Rémi Lefebvre « …. n’introduit que des changements cosmétiques. ». La solution du référendum serait un bon moyen pour amener les politiques à corriger ce défaut.

[Etienne Duval]

L'article présenté ici est aussi sur le site "Mythes et pensée".

Appuyer sur Etienne Duval

[Rémi Lefebvre]

Appuyer sur Rémi Lefebvre pour avoir l'article sous sa forme initiale

[Rémi Lefebvre]

La démocratie participative absorbée par le système politique local

http://www.metropolitiques.eu/La-democratie-participative.html

par Rémi Lefebvre, le 29/10/2012

Alors que les dispositifs participatifs ne cessent de se multiplier, l’abstention aux élections locales n’a jamais été aussi forte. Loin de renouveler la « démocratie locale », les expériences de participation tendent plutôt à renforcer des pouvoirs locaux de moins en moins proches de leurs citoyens.

Réunion d’un conseil de quartier à Arles (Bouches-du-Rhône) (cc) Ville d’Arles
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Dossier : Réforme territoriale : un état des lieux
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La démocratie participative est devenue une norme de l’action publique locale. Chez les élus locaux, il est désormais considéré comme incontournable d’associer les citoyens aux décisions entre deux échéances locales et de le faire savoir. L’augmentation régulière de l’abstention aux élections, qui affaiblit la légitimité des élus, renforce encore la prégnance de « l’impératif participatif » qui a saisi l’ensemble des pouvoirs locaux. Alors même que les contraintes juridiques qui poussent les élus à favoriser la participation de leurs administrés sont faibles, on assiste à une véritable prolifération de dispositifs de natures diverses qui s’accumulent, souvent sans véritable cohérence, à des échelles territoriales multiples. L’heure est à l’innovation, à l’expérimentation et au bricolage de nouveaux outils.
La démocratie participative est essentiellement locale
C’est à l’échelle du quartier, conçu comme le lieu de la sacro-sainte « proximité », qu’elle se déploie, principalement sous la forme des conseils de quartier. Il s’agit, à ce niveau, d’enrôler les citoyens pour débattre d’enjeux quotidiens et de cadre de vie qui convoquent leur expertise d’usage. Mais l’injonction à participer a désormais dépassé l’échelle micro-locale pour se disséminer dans l’ensemble des pouvoirs locaux, selon une logique de circulation mimétique qui a sans doute été jusque-là trop peu interrogée [1].
Au niveau urbain, des dispositifs transversaux, globaux ou sectoriels se développent. Les conseils de développement, avec des moyens souvent limités, tentent de remédier au déficit démocratique intercommunal et de donner à la « société civile » sa place dans les controverses métropolitaines encore très souvent confinées à l’entre-soi des élites urbaines (Lefebvre et Revel 2012).

Les conseils régionaux constituent un foyer important d’innovations et se donnent à voir comme de nouveaux « laboratoires » démocratiques (Sintomer et Talpin 2011). Ils proposent des « agencements de dispositifs » (Gourgues 2012) inédits et fabriquent sur des bases territoriales renouvelées de nouveaux publics de la participation (Mazeaud 2012). Les jurys citoyens qui s’y développent (Nord–Pas-de-Calais, Rhône-Alpes...) permettent de toucher par le tirage au sort le citoyen « profane » et cherchent à concilier la logique du nombre (ou du moins celle de la représentativité) et de la raison (à travers la mise en place de procédures obéissant au modèle de la démocratie délibérative). Les budgets participatifs font leur apparition et introduisent le citoyen, ou le lycéen, dans des processus décisionnels où ils n’avaient pas leur place.

Les conseils généraux (même si la tendance est encore limitée) cèdent, à leur tour, à la vogue participationniste. En 2012, le conseil général du Nord a ainsi mis en place des conseils cantonaux de concertation et propose, à travers des « fabriques participatives », de mettre chaque année en débat une politique sectorielle ou un enjeu départemental.
On assiste donc en France à une mise en procédures de la participation sur le plan local sous la forme de multiples dispositifs. Face à cette effervescence, deux questions s’imposent.
1. Comment expliquer le succès de cette nouvelle norme ?
2. Cette démocratie participative apparemment florissante bouleverse-t-elle en profondeur la donne politique sur le plan local ?

Des initiatives floues et descendantes

La norme participative s’institutionnalise d’autant plus qu’elle demeure floue, que son contenu reste vague, ses objectifs multiples et que le cadre juridique est particulièrement peu contraignant (Lefebvre 2007). La loi « démocratie de proximité » de 2002 ne contraint que les villes de plus de 80 000 habitants à mettre en place des conseils de quartier, et ce dans les formes qui leur semblent les plus ajustées au territoire. Les conseils de développement sont obligatoires depuis la loi Voynet d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire de 1999, mais, là encore, les structures intercommunales peuvent les organiser à leur guise. La dernière réforme territoriale de 2010, votée sous le gouvernement Fillon, a, quant à elle, complètement évacué la problématique de la citoyenneté locale (Lefebvre 2010). De fait, le design organisationnel des dispositifs est laissé à la discrétion des autorités locales. La participation est le plus souvent conçue par les élus en fonction de leurs objectifs propres et de leurs stratégies locales (Gourgues 2012). Les élus sont d’autant plus libres d’organiser l’offre participative que les mobilisations sociales et politiques en faveur de la participation sont assez limitées. Un des paradoxes de la démocratie participative est, d’ailleurs, qu’elle se développe alors qu’on peut mettre en doute l’existence d’une réelle demande sociale de participation, laquelle est le plus souvent construite par les élus pour légitimer leurs dispositifs que véritablement portée par les citoyens.

Le succès social de la démocratie participative tient dans une large mesure à l’indétermination de ses objectifs, à l’hétérogénéité et à la plasticité des univers de sens qu’elle mobilise, mais aussi au rapport ambigu que la participation entretient avec la décision. Tout se passe comme si on célébrait « l’avènement d’un droit à la participation sans qu’il soit précisé ce à quoi il est désormais permis de participer » (Blatrix 2009). Sous le label « démocratie participative » coexistent des procédures, des techniques et des démarches d’inégale importance dont l’objectif commun est d’« associer » les citoyens à la prise de décision politique. Le mot « participation » subsume ainsi des logiques diverses : communication, information, consultation, concertation, implication, co-décision, délibération, etc. La frontière entre ces diverses approches se révèle poreuse et le lien avec la décision reste souvent obscur. On peut, par exemple, faire de la simple information sous couvert de participation. Les élus cherchent, d’ailleurs, à entretenir cette confusion et ces ambiguïtés, tout en tirant les profits symboliques attachés à la « participation ».
Des objectifs multiples et souvent indirectement démocratiques
Si la norme prend, c’est qu’elle est investie de plus en plus par une philosophie, partagée par les élus, que l’on peut qualifier de managériale. Elle s’appuie fortement sur la participation des usagers et leur expertise d’usage. Dans cette optique, la démocratie participative contribue à l’amélioration de la gestion urbaine avec l’idée que « mieux gérer, c’est gérer plus près et gérer avec ». La visée est alors la plus grande efficacité des processus décisionnels et la gestion des conflits potentiels. L’échange entre habitants permet d’optimiser la rationalité des solutions proposées et des décisions prises, d’anticiper les conflits et de les désamorcer, et ainsi de rendre les projets indiscutables. Les dispositifs participatifs peuvent être un outil managérial à disposition des élus pour faire pression sur les services administratifs, pour accroître leur réactivité et « externaliser » la contrainte de modernisation et d’adaptation. Dans les contextes d’alternance, la démocratie participative permet de reprendre la main sur les services et de les remobiliser (Mazeaud 2012). Les objectifs peuvent, en second lieu, être sociaux. Il s’agit alors, à travers l’implication des habitants, d’améliorer la cohésion sociale à l’échelle d’un territoire donné, voire de maintenir « la paix sociale ». Le rôle des dispositifs est ici de retisser du « lien social », de reconstruire une confiance mutuelle entre citoyens et administrations locales.
Les entrepreneurs de la participation poursuivent enfin des objectifs politiques. Il s’agit pour les élus de conforter leur propre légitimité représentative. Le développement des dispositifs participatifs s’inscrit dans un contexte de « crise de la représentation » de plus en plus intériorisé par les élus, qui font feu de tout bois pour susciter de l’assentiment, de la loyauté et de la légitimité. La démocratie participative, par le style qu’elle imprime à l’action publique et les signes qu’elle permet d’adresser à la population, participe de cet activisme symbolique. Les rituels participatifs relèvent d’un nouvel événementiel politique et d’une mise en scène recomposée du pouvoir politique. La démocratie participative obéit à une logique de monstration de la modernité : elle permet d’afficher symboliquement le changement dans un contexte où il est très valorisé. Confrontés à une défiance croissante, les élus sont à la recherche de nouvelles formes de légitimité d’action et cherchent à expérimenter de nouvelles manières d’entrer en relation avec les citoyens ordinaires.
D’autres usages politiques de la démocratie participative peuvent être évoqués. Les mandats de conseils de quartier permettent aux partis politiques de « rétribuer » symboliquement le militantisme alors que le marché électif local apparaît peu ouvert. Inversement, les élus peuvent utiliser les procédures participatives pour contourner les partis et renouveler leurs réseaux.

La démocratie locale reste essentiellement représentative

Au total, si la démocratie participative prend localement, c’est qu’elle ne remet pas fondamentalement en cause la démocratie représentative, qui demeure une propriété essentielle du système politique local. Malgré la multiplication des « détours participatifs » (Blatrix 2009), le rôle des citoyens se limite le plus souvent à celui de départager les élites locales. La procédure électorale organise la délégation politique et la démocratie de « proximité » et les interactions dont elle est le support atténuent dans une certaine mesure l’autonomie des gouvernants en les contraignant à rendre des comptes à leurs mandants. Au niveau communal, départemental ou régional, l’exercice du pouvoir local est ainsi toujours marqué par la suprématie des exécutifs, la faiblesse du parlementarisme et de la culture délibérative et l’atonie des contre-pouvoirs favorisant la longévité élective et la constitution d’oligarchies locales (Lefebvre 2011). Un espace public organisant des discussions argumentées autour du « bien commun » local peine ainsi à se dégager, même si les médias cessent d’être le simple miroir de la « société locale » et semblent jouer un rôle critique croissant.

La démocratie locale, illisible, est devenue une démocratie de l’abstention

Mis à distance par la complexification des enjeux et la professionnalisation des acteurs politiques, les citoyens participent de moins en moins à un jeu électoral local dont ils mesurent mal les enjeux, peu lisibles et parfois occultés. La sanctuarisation de la démocratie intercommunale a suscité des travaux récents particulièrement convaincants (Desage et Guéranger 2011). Longtemps protégé de la montée de l’abstention, l’espace politique local n’y échappe désormais plus et suscite indifférence ou démobilisation. La participation aux élections municipales n’a cessé de baisser depuis 1983 (21,6 % d’abstention au premier tour contre 33,5 % en 2008) et lors des élections régionales de 2010, l’abstention a atteint un nouveau record des élections locales sous la Ve République (53,6 %).
L’exercice de la citoyenneté locale se heurte à l’illisibilité du paysage institutionnel. Malgré la décentralisation et les politiques de communication, les pouvoirs locaux et leurs compétences (le maire excepté) demeurent mal identifiés. Cette complexité, peu propice à l’imputabilité des décisions, est un des facteurs de la nationalisation des élections locales qui nuit à la mise en débat démocratique des enjeux locaux, alors que la spécialisation des arènes politiques, dominante en Europe, encourage justement leur prise en compte. Politique électorale et politique des problèmes, territoires de la décision et territoires de la représentation se déconnectent. Le pouvoir local n’échappe pas aux tendances lourdes qui caractérisent les démocraties dans leur ensemble comme la professionnalisation politique.
La démocratie participative absorbée par la représentation
Si la décentralisation a ouvert la voie à de véritables gouvernements locaux et « rapproché » les citoyens des décisions les concernant (principe de publicité et d’accessibilité des actes administratifs), elle n’a pas fondamentalement démocratisé les pouvoirs locaux, renforçant même le pouvoir des notables. Le cumul des mandats, spécificité française maintenue, contribue à une régulation oligopolistique de la compétition politique locale et à la construction de l’inamovibilité électorale (Sadran 2010). Le « technotable » s’est professionnalisé et exerce son pouvoir sur des bases nouvelles (renforcement de la communication locale, émergence d’une légitimité de projet et d’expertise, etc.). Cette professionnalisation entraîne une transformation du profil sociologique dominant des élus, le poids des cadres supérieurs diplômés devenant dominant dans la composition des élites locales (Koebel 2006). De ce point de vue, la démocratie locale est de moins en moins représentative socialement, même si la parité et la prise en compte de la « diversité » ont pu renouveler à la marge le profil des élus.
Face à la forte inertie de l’organisation et des modes de dévolution du pouvoir local, le développement de dispositifs participatifs n’introduit que des changements cosmétiques. La division du travail politique local n’est pas véritablement remise en cause et on ne peut opposer démocratie participative et démocratie représentative. On ne peut qu’être d’accord avec Cécile Blatrix quand elle écrit : « les dispositifs de démocratie participative font partie intégrante de la démocratie représentative. Il y sont assimilés, au sens propre de convertis dans sa substance même ». Le développement d’une nouvelle offre participative ne transforme donc pas en profondeur la donne politique locale, qui reste marquée par un fort tropisme représentatif.

[Etienne Duval]

Ce que j'ai voulu souligner, c'est que l'individu doit s'exprimer en tant que sujet et non pas simplement comme représentant d'un groupe ou d'un institution. Il s'engage personnellement et dans cet engagement la représentation est incluse mais elle est, en même temps, dépassée.

[André Duval]

A Etienne Duval

Si les personnes sont habituées à ce type de discussion je ne parlerais pas de lourdeur. Mais il est nécessaire effectivement d’accepter que l’élaboration du projet prenne plus de temps. Il ne faut pas oublier que par leurs institutions les Suisses sont habitués aux débats en vue de la recherche du consensus. Dans l’exemple que tu cites je crains que la centralisation administrative dans laquelle il se situe soit une des causes de la lourdeur observée.

[André Duval]

A Monique Douillet

Vos louanges pour cet article perturbent un peu ma modestie, je vous en remercie tout de même. Je n’ai aucune raison à ne pas vous accorder l’autorisation de le publier, mon seul intérêt serait que ce qui y est proposé se réalise, et je n’en revendiquerais aucune paternité.

Merci aussi pour les corrections que vous apportez, et mes excuses pour les incorrections.

L’effet Parkinson se manifeste dans les administrations du fait de la volonté de chacun de faire valoir l’importance de ce qu’il fait. Le chef de service par exemple demandera à disposer de plus de personnel. Plus ces administrations sont importantes, plus cet effet grandira, la chaîne hiérarchique y étant plus longue. On a pu l’observer dans les communautés de communes : la délégation de responsabilités des communes vers elles n’a pas réduit globalement le nombre de fonctionnaires territoriaux, en partie parce que les communes n’ont pas toujours transféré leur personnel correspondant mais aussi parce que ces nouveaux services ont voulu se donner plus d’importance. Je vous cite un exemple concret : pour satisfaire aux exigences de l’agence de bassin, la distribution de l’eau potable dans notre communauté de communes lui a été déléguée. Dans les communes, bien souvent, une personne à temps partiel gérait le réseau de distribution et répondait aux anomalies de fonctionnement ; lorsque la communauté de communes est intervenue, au moindre incident une voiture avec deux personnes arrivait sur les lieux. Ainsi le responsable de ce service doit avoir à sa disposition plus de personnes, un budget plus important, ce qui lui donne une plus grande visibilité et éventuellement un salaire plus élevé.

La suppression des conseils généraux signifie la suppression des départements, ce qui était la proposition initiale de la réforme territoriale actuelle. Cela signifie remonter à la région un certain nombre de responsabilités dont celle des collèges, ce qui pour moi est une aberration, car c’est déjà une erreur pour les lycées. La présidence précédente avait fait voter une proposition qui donnait aux conseillers généraux simultanément la fonction de conseillers régionaux, ce n’était pas une mauvaise idée à mon point de vue. En Allemagne il y a deux chambres fédérales, l’une élue directement, l’autre formée par les représentants des régions. Ce me semble une idée intéressante car elle permet aux régions de se rencontrer pour élaborer les synthèses de leurs projets. Elle pourrait être généralisée à tous les niveaux et je l’avais proposé à mon département qui aurait eu deux assemblées, les conseillers généraux ordinaires et une assemblée formée des représentants des communautés de communes ou d’agglomération qui ont un rôle éminent en terme d’aménagement du territoire.

Quant aux pays il est difficile d’être général car chaque territoire a sa propre histoire. L’un des initiateurs de l’idée de pays était breton et effectivement tout le monde connaît des pays de cette région : le pays de Bigouden ou le Mené par exemple. Ces unités territoriales restent plus petites que les départements, souvent de la taille d’un arrondissement et quelquefois se confondraient avec les communautés de communes. Si on voulait aller dans ce sens il faudrait que chaque territoire soit assez libre pour s’organiser en dehors de toute uniformité. Ce serait un pouvoir qui pourrait idéalement être donné aux régions.

Merci encore pour vos commentaires. .

[Etienne Duval]

Je suis d'accord avec ce que tu proposes. Mais ce que je crains, c'est la lourdeur du processus. A mon niveau, j'ai participé à la politique de la ville en Rhône-Alpes. Il y avait une certaine volonté de faire participer tout le monde. Nous étions empêtrés dans l'enchevêtrement des partenariats. Il fallait pouvoir redonner place à la parole et, pour cela, il était nécessaire qu'un certain nombre de personnes se responsabilisent au-delà même de leur rôle de représentation de ministères ou de collectivités. C'est ce qui s'est passé en partie et c'est cela qui a redonné du dynamisme à une politique qui risquait de s'enliser dans la bureaucratie.

[André Duval]

A Etienne Duval

Pour répondre à ta question concernant la retenue de Sivens je peux expliquer comment les choses se seraient passées en Suisse au vu du déroulement d’un contrat rivière transfrontalier que nous avons conduit ensemble Suisses et Savoyards.

1/ Sollicitation des agriculteurs auprès du département
2/ Reconnaissance par le département du besoin exprimé
3/ Mise en place d’un comité de projet avec participation de représentants de tous les groupes concernés : département, agriculteurs, communes, associations environnementales, ou urbanistiques etc… But définition d’un projet faisant consensus
3/ Mise à l’enquête
4/ Décision
5/ Si grand désaccord des populations, appel à votation populaire par signature d’une proportion minimale d’électeurs.
6/ Si refus du projet par ce vote le comité de projet se remet au travail en tenant compte des raisons qui ont amené au refus, et éventuellement abandon.

Ce processus montre bien que en dernier ressort c’est le peuple qui est le décideur selon la définition de la démocratie : « le gouvernement du peuple, par le peuple, et pour le peuple ». Il est aberrant que pour un projet très localisé comme celui de Sivens on doive entendre notre ministre s’exprimer. Que l’on fasse s’exprimer d’abord les populations concernées.

Ce processus peut paraître un peu sans fin mais il est sur le long terme très efficace. en terme d’acceptation des évolutions nécessaires. Je donnerais l’exemple de l’autoroute de contournement de Genève, ce n’est seulement que le troisième projet qui a été accepté par le peuple et du point de vue du respect des populations il est exemplaire. Et quelle importance de perdre une ou deux années au vu de la durée de vie de la réalisation elle-même.

Ce qui à mes yeux est important c’est la participation de la société civile par les associations dés la phase de conception du projet. Ceci a pour avantage secondaire c’est que tous les éléments de la décision sont sur la place publique. Que connaît-t-on des raisons, des motivations, des objectifs de la réforme territoriale ?

[Etienne Duval]

Pour entrer plus directement dans l'actualité, j'aimerais savoir s'il y a eu manque de démocratie locale à propos du barrage de Sivens et pourquoi ?

[André Duval]

A gouvernement :

Le texte cité du gouvernement ne donne nulle part un objectif plus fondamental à cette réforme que celui de diminuer le nombre de régions. Alors on ne peut pas en discuter et c’est bien un exemple du mal français que l’on retrouve dans les enquêtes d’utilité publique qui arrivent quand le projet est complètement ficelé. En Suisse, pour revenir à ce pays, la participation des associations est souhaitée dès la phase de conception afin d’éviter ensuite le risque du référendum.

[André Duval]

A Laure Equy

Les réactions type Cloche-Merle que décrit l’article de Libération sont une bonne illustration de ce qu’une décision prise en dehors des vrais responsables et pour des objectifs inconnus peut provoquer. Où sont, dans ce projet, les éléments qui peuvent conduire à un discernement du bien commun ? Le vrai débat ne peut exister.

[André Duval]

A Gérard Jaffrédou

Votre réflexion remonte plus loin dans la raison de la centralisation française, le souci de l’identité nationale qui se traduit par une volonté d’uniformité et de standardisation que probablement à tort j’aurais traduit par un mépris du peuple par les élites politiques.

Un exemple d’inconvénient de cette centralisation : du temps des Sivom (syndicat à vocations multiples) les délégations de compétences pouvaient se faire à la carte, une commune pouvait compte tenu de sa situation opter pour transférer au syndicat sa responsabilité sur la voirie, et garder sa responsabilité sur l’approvisionnement de l’eau potable et une autre l’inverse, c’était très démocratique. Aujourd’hui c’est quasiment à Paris que l’on décide de ce que seront les responsabilités des communautés de communes, quel que soit leur environnement dans les Ardennes ou en Haute-Savoie. Dans le canton de Vaud, en Suisse, les communes ont sept façons de collaborer sur tous les sujets. Cette souplesse ne crée pas de résistance aux changements et permet toutes les adaptations nécessaires.

[André Duval]

A Michel Aviron-Violet

Je vous remercie de votre commentaire et en retour, je citerai les propos de Dominique Bourg, philosophe et professeur à Lausanne, répondant à une question d’un journaliste à propos de la retenue de Sivens : « Malheureusement aujourd’hui, c’est tout le système démocratique qui est grippé et qui fait que des minorités de toutes parts tentent d’imposer leur volonté. Nous ne nous en sortirons pas sans une refonte des institutions et un renouvellement démocratique afin de mieux articuler légalité et légitimité ». Par ailleurs il dit : « En Suisse où je vis la qualité démocratique est tout autre. Et s’il y a des des questions difficiles à trancher, on organise une votation ».

[André Duval]

A Michel Auvolat

Merci pour votre jugement sur ce document. Concernant les blocages corporatistes je rappellerais que lors de la décentralisation des lycées de l’Etat vers les régions il y avait eu des oppositions fortes de la part des syndicats car les personnels de service, les « Atos » (agents techniques, ouvriers et de service), perdaient la statut de fonctionnaires d’Etat pour devenir fonctionnaires de collectivités locales.

Toute décentralisation n’est pour le destinataire qu’un gain d’autonomie, je ne crois pas qu’il faille avoir peur du mot. « La démocratie vise à donner au citoyen le plus grand espace de liberté compatible avec le bien commun ». Il ne s’agit pas de donner à une collectivité locale les pouvoirs d’un Etat. Mais ceux de l’Etat français peuvent être nettement allégés au bénéfice des collectivités locales, comme par exemple, la liberté d’organisation qui semble être préfigurée par la naissance des métropoles.

La critique adressée au référendum à partir de cas particuliers ne doit pas être générale. Les Suisses qui en font une utilisation très extensive en tirent de grands bénéfices, comme la participation constante aux débats politiques. Il est aussi, comme je l’ai écrit, la meilleure solution pour éviter les conflits d’intérêt auxquels la France, à l’opposé de nombreux pays, porte une trop négligeable attention. C’est pour moi une des causes de l’esprit de corruption dont certains journaux font leur fond de commerce ou de la corruption des esprits.

[Libération - Laure Equy]

Appuyer sur Libération - Laure Equy pour avoir l'article de Libération in extenso.

[Libération - Laure Equy]

Réforme des régions : pourquoi sont-elles si méchantes ?

Laure EQUY 28 octobre 2014 à 07:29
http://www.liberation.fr/politiques/2014/10/28/reforme-des-regions-pourquoi-sont-elles-si-mechantes_1130593
Le Sénat de droite va étudier une nouvelle carte de 15 grandes régions, plus que celle dessinée par l'Assemblée nationale, qui en avait retenu 13. (Photo Joël Saget. AFP)
FLORILÈGE
Mon voisin est trop pauvre, n'a pas assez d'histoire... Alors que la réforme territoriale revient au Sénat ce mardi, tour d’horizon des commentaires peu amènes échangés entre opposants à la nouvelle carte.
Alors que la réforme territoriale revient ce mardi au Sénat, tous les élus n’ont pas encore digéré les fusions entre régions votées cet été par les députés. La carte devrait d’ailleurs encore bouger cette semaine pour aboutir, non plus à 13 grandes régions, mais à 15 : les sénateurs laisseraient l’Alsace seule, séparée de la Lorraine et de la Champagne-Ardenne, et annuleraient le rapprochement entre Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon.
Depuis le printemps, les élus locaux et parlementaires prennent des pincettes pour critiquer toute union qui leur déplairait. Diplomatie oblige, on préfère invoquer la taille XL de la future région et l’éloignement élu-électeur, le risque de voir son identité diluée ou les interactions déjà créées avec une autre collectivité que la région fiancée. Pourtant, quelques-uns se lâchent. Et avancent des arguments plus désobligeants. La région d’à côté n’est pas suffisamment riche ou n’a pas assez d’histoire… Tour d’horizon des commentaires peu amènes échangés entre voisins.

Midi-Pyrénées ? «Des producteurs de maïs»

Christian Bourquin, président de Languedoc-Roussilon, est décédé le 26 août. Les médias du cru ont souligné que le refus de l’union avec Midi-Pyrénées a été son «dernier combat». Et pour le mener, le socialiste ne mâchait pas ses mots. «Midi-Pyrénées ? Ce sont des producteurs de maïs. Et le maïs, c’est pour les poules, balançait-il le 14 juin, opposant la spécialité, plus noble, du Languedoc. Nous sommes la première région productrice de vin dans le monde. Cela n’a rien à voir.» Bourquin mettait aussi en garde ses voisins toulousains : «Ils parlent d’absorption et d’annexion. Je ne peux pas accepter cette façon de nous considérer.» Son successeur, Damien Alary, «évite pour le moment les mots qui fâchent», note un élu de Midi-Pyrénées.

Le Nord sur les Picards : «Deux pauvres ne font pas un riche»

Pour les socialistes du Nord, la dot amenée par la Picardie est un peu maigre pour prétendre épouser leur région. Selon ce groupe emmené par Martine Aubry qui s’était élevé en juillet contre le projet de fusion, on ne ferait que «rajouter de la crise à la crise» : «On ne peut pas brutalement vouloir fusionner deux régions en grande difficulté. Aujourd’hui, les situations économiques et sociales du Nord-Pas-de-Calais et de la Picardie sont telles que les faire fusionner reviendrait non à les renforcer mais à créer des difficultés supplémentaires.» «Deux pauvres n’ont jamais fait un riche», résume l’eurodéputé (PS) Gilles Pargneaux. Qui se défend de tenir «un discours antipicard».
Si les élus du Nord se sont efforcés d’évoquer les problèmes cumulés des deux régions, leurs collègues picards l’ont surtout pris pour eux. «Dès qu’une région connaît un problème de développement économique, on essaie de se la refiler comme une patate chaude», a déploré l’écologiste Barbara Pompili (Somme). «Ce qui m’a le plus choqué, c’est que vous avez dit qu’il s’agissait d’une fusion de régions pauvres, qu’on allait rajouter de la misère à la misère», s’est froissé Gérald Darmanin, député-maire (UMP) de Tourcoing.
«Egoïstes Alsaciens»

Les députés UMP alsaciens n’ont pas lésiné pour dénoncer le rapprochement prévu avec la Lorraine et la Champagne-Ardenne. «Qu’a donc fait l’Alsace à la République française?», a dramatisé Claude Sturni tandis que Laurent Furst, lui aussi du Bas-Rhin, renchérissait, parlant d’une «disparition de l’Alsace», voire d’un «viol». Malgré l’outrance d’un tel terme, les Alsaciens, lors du débat parlementaire, ont ménagé les deux autres régions, insistant surtout sur la sauvegarde de l’identité alsacienne. Mais d’autres n’ont pas pris de gants. Tel ce magazine «Tout le Bas-Rhin» distribué par le conseil général, qui publie une caricature en BD du débat territorial.

Ou ce conseiller au cabinet du président (UMP) de la région Alsace qui a conçu des vignettes pour appeler à la manifestation pour l’Alsace seule. «Les bas du front ont pris cela au premier degré», s’est défendu l’auteur.

Les Lorrains ont fini par se vexer du refus alsacien. Après le vote en septembre d’une motion antifusion à Strasbourg, le président (PS) de la région Lorraine, Jean-Pierre Masseret, a moqué la volonté de ses voisins «de fusionner avec eux-mêmes». Et le président du conseil général de l’Aube, Philippe Adnot (DVD), leur a reproché «un égoïsme de riches qui veulent rester entre eux».

Le Centre nulle part

Au départ, il devait intégrer un grand ensemble avec Limousin et Poitou-Charentes. Puis certains de ses élus ont courtisé les Pays de la Loire. Au final, le Centre se retrouve seul. Mais qui est le Centre ? «Comment appelle-t-on ses habitants ? Les centristes ? Les centraliens ? Les centraux ?, ironise un artisan de la nouvelle carte. Personne ne voulait d’eux, ni les Pays de la Loire, ni le Poitou-Charentes, ni l’Ile-de-France, ni le Limousin qui ne voulait pas être "le sud de rien" !» Même le député du Loir-et-Cher Maurice Leroy (UDI) a repris cette complainte. «Nous nous retrouvons pénalisés par ce nom flou de Centre, un territoire géographique que nos concitoyens et même les présentateurs météo ont du mal à situer. […] Personne ne semble attiré par le Centre», regrette-t-il, vantant pourtant ses châteaux de la Loire. Le député-maire (UMP) d’Orléans, lui aussi «chagriné de voir (sa région) ballottée au gré des évolutions de cartes», a même prévenu les médisants dans l’hémicycle : «La région Centre a aussi son identité. Je respecte chacun dans ses propos et je souhaiterais que chacun en fasse de même pour ce qui concerne nos régions.»

Pays de la Loire ? Une région «artificielle»

Mais ce sont parfois les élus qui critiquent leur propre région. Le député (EE-LV) de Loire-Atlantique François de Rugy qualifie les Pays de la Loire de «région artificielle», qui «ne tient pas debout», «n’a aucun sens». Ce Nantais est un fervent partisan du rattachement de son département à la Bretagne. Quitte à provoquer l’éclatement des Pays de la Loire.
Laure EQUY

[Etienne Duval]

Dernières nouvelles

André Duval, qui s'est absenté, ne rentrera que demain. Il pourra répondre alors aux commentaires des uns et des autres.

[Gérard Jaffrédou]

Je suis bien d'accord avec la plupart des critiques qui sont adressées par André Duval à ce « projet »de de « réforme » territoriale. Ce projet ignore le principe de subsidiarité, fait remonter les pouvoirs à un échelon supérieur -la région - ; et par conséquent ne supprime nullement les lourdeurs bureaucratiques, ne diminue pas les lenteurs, les complexités, les coûts, au contraire ; et n'améliore pas le fonctionnement démocratique. De sorte que des questions posées aux citoyens sur les limites des régions me semblent hors sujet. C'est d'ailleurs ce que suggère fortement l'auteur : les Länder allemands ont des surfaces très diverses, parfois minuscules (la Sarre, Hambourg par exemple). Leur poids et la relative efficacité du système (fédéral) allemand tient à autre chose : leur pouvoir. Ne discutons pas du sexe des anges.

Et ne tournons pas autour du pot. La manière dont ce projet a été bâclé, le peu d'intérêt qu'il semble susciter chez la plupart des citoyens français, les passions, du moins les embarras que suscitent certaines données ou revendications (la question bretonne notamment), tout cela montre assez bien, à mon avis, que ce projet tourne autour d'un tabou : celui de « l'identité nationale », c'est-à-dire la conception qu'on se fait, en France, de l'Etat et de la Nation. Ce projet, par conséquent, se limite à des questions techniques, géographiques, administratives, et engendre, sur ces plans-là, des réponses fausses. Il ne résout rien sur le plan politique, celui de la démocratie souhaitable, question qui n'est pas posée.
Et pour cause ! « La France » « n'abuse » pas de la centralisation, qui n'est pas principalement « administrative ». Et elle ne saurait se préoccuper de « savoir à quel territoire les citoyens se sentent attachés ». La France existe, comme Etat et par conséquent comme nation, par sa centralisation même. Cela, -à quelques « régions » près - depuis Philippe le Bel si l'on veut, depuis la monarchie absolue certainement et, dans son avatar actuel, depuis la Révolution (précisons : depuis 1794) et sa conclusion historique. La construction napoléonienne. J'ai du mal à voir dans celle-ci une intention démocratique : elle relève d'une méfiance radicale à l'égard du peuple. L'Etat est radicalement conçu comme hiérarchique et centralisé, contenant et formant une nation qui doit être uniforme, par la langue, pour être unie, une et indivisible. Conforme.
Dès lors il ne saurait y avoir d'autre identité, en France, que « française ». Il est insupportable que tel groupe de citoyens en revendique une autre, s'en distingue, sur on ne sait quelle base, et l'affirme d'une manière institutionnelle. Il est inadmissible qu'un groupe quelconque ait une part, même minime, du pouvoir, qui doit rester tout entier au centre, garant de l'unité nationale.
L'embarras – c'est le moins qu'on puisse dire- devant le « cas » breton ne s'explique pas autrement. La Bretagne à quatre, ou à cinq départements ? Les cinq ensemble sont une évidence historique, géographique, économique. Celle-ci est revendiquée par une large majorité des citoyens, qui « s'y sentent attachés » ; qu’importe ! Là est justement l'inacceptable : une identité particulière, donc séditieuse ! Va Doue ! Biskoazh kement-all!. Il n'y a qu'un peuple ! Le peuple français ! Et des citoyens tous égaux, c'est-à-dire semblables, donc interchangeables. Il appartient légitimement à l'Etat et à lui seul de décider, au nom de la Nation, les regroupements éventuels, de les faire et les défaire, y compris sur un coin de table en huit jours.
D'ailleurs, la démocratie en œuvre,-observe Tocqueville, permet à la majorité d'imposer un point de vue, fût-il ignorant, aberrant et injuste. L'expérience (certaines discussions avec mes voisins rhône-alpins par exemple) me donne à penser que la majorité des Français se moque quelque peu de cette « réforme », n'a que peu d'intérêt pour leur « région », et ne comprend pas pourquoi certains, avec ou sans bonnet rouge, en font tout un fromage, et se réfèrent à des réalités, qui sont, vues de Lesches en Diois ou Palavas les Flots, purement imaginaires, folkloriques, ou dangereuses. Et puisqu'il s'agit de simplifier le mille-feuille en faisant remonter les pouvoirs vers le haut, en agrandissant au maximum les régions, allons jusqu'au bout de la logique : une seule région, centralisant tous les pouvoirs, dont la capitale pourrait être, par exemple, Paris.

Le tabou est préservé. La démocratie, c'est moins sûr.

Gérard Jaffrédou, 25. X. 2014

[Gouvernement]

La réforme régionale, de quoi s'agit-il ?
http://www.gouvernement.fr/action/la-reforme-territoriale

Un premier volet a déjà été ouvert en janvier 2014 avec la loi dite de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles. La création d'un nouveau statut pour ces dernières amorcera une vraie clarification de l’exercice des compétences au niveau local.

Une nouvelle carte de France se dessinera avec les métropoles de Lyon (1er janvier 2015), Aix-Marseille-Provence (1er janvier 2016) et d'une dizaine d’autres. Celle du Grand Paris verra le jour au 1er janvier 2016. Ces nouvelles entités auront plus de pouvoir et interviendront dans la voirie départementale, les transports scolaires et la promotion internationale du territoire.

Le deuxième volet de la réforme territoriale vise à réduire le nombre de régions en métropole de 22 à 13.
L'Assemblée nationale adopte une nouvelle carte à 13 régions

L'article 1er sur la carte réduit ainsi le nombre de régions en métropole de 22 à 13 (Corse comprise), et non 14 comme le prévoyait le projet initial du Gouvernement.

« Il n'existe pas de carte idéale mais nous avons eu l'audace de faire [une carte] tout en étant ouverts à ce qu'on la modifie. »
Bernard Cazeneuve
Ministre de l'Intérieur

Cette nouvelle carte acte :

De 22 à 13 régions métropolitaines


Le rattachement des régions

• Alsace, Lorraine et Champagne-Ardenne,
• Nord-Pas-de-Calais et de la Picardie,
• Bourgogne et Franche Comté,
• Haute-Normandie et Basse-Normandie,
• Rhône-Alpes et Auvergne,
• Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon,
• Aquitaine, Limousin et Poitou-Charentes.

6 régions inchangées

• Bretagne,
• Corse,
• Ile-de-France,
• Centre,
• Pays de la Loire,
• Provence-Alpes-Côte d'Azur.

Des régions plus fortes

Acteurs clés du redressement économique du pays, les régions seront renforcées en passant de 22 à 13. Cette nouvelle carte territoriale "prend en compte les volontés de coopération qui ont été déjà engagées par les élus et sera soumise au débat parlementaire", a expliqué le chef de l’État.

Ainsi, les régions françaises seront de taille équivalente aux autres régions européennes et seront ainsi capables de bâtir des stratégies territoriales. A ce titre, les régions disposeront de compétences stratégiques élargies et d’outils pour accompagner la croissance des entreprises. Elles deviendront également "la seule collectivité compétente pour porter les politiques de formation et d’emploi, pour intervenir en matière de transports, des trains régionaux aux bus en passant par les routes, les aéroports et les ports. Elles géreront les lycées et les collèges. Elles auront en charge l’aménagement et les grandes infrastructures", a expliqué le chef de l'Etat. Et d’ajouter : "elles disposeront de moyens financiers propres et dynamiques. Et elles seront gérées par des assemblées de taille raisonnable. Ce qui veut dire moins d’élus".

Des intercommunalités plus proches et plus efficaces

L’intercommunalité désigne les différentes formes de coopération existant entre les communes au service de projets de territoire. Depuis le 1er janvier 2014, les 36 700 communes de France font partie d’une intercommunalité : communauté de communes, agglomérations urbaines ou encore futures métropoles. Lors des dernières élections municipales, les citoyens ont élu pour la première fois leurs conseillers communautaires.

« Au plus près des habitants, la commune est l’institution à laquelle chaque Français est le plus attaché. Elle doit demeurer une petite République dans la grande. »
François Hollande

Mais de tailles différentes, ces intercommunalités ont aujourd’hui des moyens trop faibles.

Pour le 1er janvier 2017

Les intercommunalités devront compter au moins 20 000 habitants et être organisées autour de bassins de vie, porter des projets d’envergure. La réforme amplifie le processus d’intégration des communes pour faire changer les intercommunalités d’échelle. "Chacune d’entre elles devra regrouper au moins 20 000 habitants à partir du 1er janvier 2017, contre 5 000 aujourd’hui. Des adaptations seront prévues pour les zones de montagne et les territoires faiblement peuplés", a précisé le chef de l’État.

Quant à l'avenir des conseils départementaux, trois solutions seront possibles, pour s'adapter aux situations existantes :

• Dans les départements dotés d’une métropole – comme Lyon, par exemple, la fusion des deux structures pourra être retenue.
• Lorsque le département compte des intercommunalités fortes, les compétences départementales pourront être assumées par une fédération d’intercommunalités.
• Enfin, dans les départements – notamment ruraux – où les communautés de communes n’atteignant pas la masse critique, le conseil départemental sera maintenu, avec des compétences clarifiées.
Les élections départementales sont maintenues les 22 et 29 mars 2015, conformément à la loi votée en 2013. Les élections régionales, avec la nouvelle carte de France, auront lieu avant la fin 2015.


La réforme territoriale a fait l'objet de deux projets de loi présentés en Conseil des ministres du 18 juin 2014. Le premier texte reconfigure la carte des régions et l’autre précise "les compétences des régions, sur la montée en puissance de l'intercommunalité".

[Etienne Duval]

Excusez le manque de réactions d'André Duval. Je pense qu'il est en déplacement mais ce n'est que momentané.

[Google]

L'article est maintenant référencé par google.

[Olivier Schmidt]

Merci à Olivier Schmidt de faire référence à cet article dans son blog de blogs :
http://oxymoron-fractal.blogspot.fr/

Appuyer sur son nom pour avoir sa revue de sites...

[Monique Douillet]

Le principe de subsidiarité

Un autre principe intervient dans la mise en œuvre de la démocratie, c’est celui de la subsidiarité, qui peut s’exprimer ainsi : « Une société d’ordre supérieur ne doit pas intervenir dans une société d’ordre inférieur en lui enlevant ses compétences, mais elle doit plutôt la soutenir en cas de nécessité et l’aider à coordonner son action avec celle des autres éléments qui composent la société en vue du bien commun ». Tocqueville reprend implicitement cette même idée dans un raisonnement qui dérive du principe de subsidiarité du droit de l’homme et dont la proposition majeure se formule ainsi : « Dans tout ce qui ne regarde que lui-même, il est libre et ne doit "rendre compte" de ses actions qu’à Dieu. De là cette maxime, que l’individu est le meilleur comme le seul juge de son intérêt particulier et que la société n’a le droit de diriger ses actions que quand elle se sent lésée par son fait ou lorsqu’elle a besoin de réclamer son concours ». La seconde partie du syllogisme amène la conclusion : « la commune, prise en masse et par rapport au gouvernement central, n’est qu’un individu comme un autre, auquel s’applique la théorie que je viens d’indiquer ». On peut généraliser ce raisonnement à tout groupe humain et donc à toute collectivité qui a des intérêts qui lui sont propres.

[Monique Douillet]

Je trouve cet article formidable ! Clair, concret et d'une logique imparable. On sent le vécu et l'expérience de l'auteur. Si les politiques étaient de bonne foi, voilà ce qu'ils mettraient immédiatement en œuvre, ce ne serait pas plus difficile que ce qu'ils prévoient et ô combien plus efficace. Il serait intéressant de chiffrer les économies qu'on réaliserait !
J'aurais bien aimé demander l'autorisation de publier cet article dans « Silence », ce qu'il y a de dommage c'est qu'un numéro spécial sur la démocratie et les démocraties territoriales en particulier est sorti tout récemment. Il y aurait eu toute sa place.
Je me suis permis à tout hasard, en lisant, de corriger quelques petites fautes de typo, grammaire, etc. Si ça peut lui être utile...

J’ai surligné le paragraphe en page 4, sur lequel j'aurais eu besoin de compléments d'explications pour comprendre le pourquoi de l'augmentation nécessaire des services (je ne doute pas qu'il ait raison, mais l'effet Parkinson ne me parle pas.

Comme les statistiques le montrent, le coût des communes par habitant croît avec le nombre d’habitants. Ceci est dû à plusieurs causes, notamment l’effet Parkinson, qui sera encore beaucoup plus important au niveau des régions et aura pour conséquence que deux régions fusionnées seront plus coûteuses qu’elles ne l’étaient avant fusion.
De plus, la remontée de la gestion des collèges, de l’entretien des routes des départements vers les régions ne sera pas sans coûts supplémentaires.

Je voudrais aussi poser deux questions :
À une époque, il était question de supprimer les Conseils Généraux, bien entendu les élus départementaux se sont indignés !
À une autre époque, il était question de créer des unités de pays auxquelles on transfèrerait des pouvoirs. Les unités de pays plaisent aux habitants, car elles ont un sens et une histoire, plus que les départements découpés de façon arbitraire.
Donc entre les Pays et les Régions on pouvait répartir les décisions et les services et supprimer les départements...
Qu'en pensez-vous ?

Retour du fichier corrigé en passant au cas où ce serait utile.

[Michel Auvolat]

Très pertinente analyse. Il faudrait compléter l'analyse des blocages corporatistes des syndicats à celle des élus. Comment imaginer une véritable décentralisation de la gestion du système éducatif ou de l'action sociale quand on considère le système de représentation et de défense des syndicats de fonctionnaires?
Je ne crois pas trop à la démarche du referendum. Souvenons-nous de l'échec lamentable du referendum de fusion des départements alsaciens (alsaciens voués maintenant à être noyés dans une immense région de l'Est). Il y a trop de confusion sur les conseils régionaux et départementaux, souvent confondus par beaucoup de citoyens. L'outil du referendum risque d'alimenter des véléités d'autonomisme, savoyard par exemple (peut-être un voeu de l'auteur), dans les petites ou grandes régions à forte identité.
Là, comme ailleurs, peu de perspectives enthousiasmantes.
Michel

[André Duval]

Merci pour ce commentaire et pour l'utilité que vous avez trouvée à cette réflexion.

[Claire Dumont]

Merci , cher Etienne , c’est très intéressant , pour ceux qui sont déjà initiés, mais
aussi pour ceux qui comme nous vivent dans leur commune, mais n’en connaissent
pas le fonctionnement de base !
Chaleureusement
Claire

[Gérard Jaffrédou]

Bien reçu, et bien intéressant, après un très rapide coup d'oeil. Je vais relire tranquillement et reprendre la question.
Amicalement. Gérard